Av Gisle Solbu, masterstudent ved Institutt for tverrfaglige kulturstudier, med spesialisering i studier av kunnskap, teknologi og samfunn, NTNU
-Hvis jeg spør deg om Norge burde subsidiere en storstilt utbygging av kraftproduksjon fra fornybare kilder, hva svarer du da?
Argumentene om dårlig kostnadseffektivitet og usikker klimaeffekt har lenge preget debatten om norsk fornybarsatsing. Når elsertifikatmarkedet nå skal mate 26,4 TWh ny kraft fra fornybare kilder inn i markedet er det derfor ikke rart at den samme tvilen forplanter seg ned til de lokale spørsmålene om utbygging. For samtlige av de 8 vindkraftanleggene som er planlagt på Fosen og i Snillfjord la NVE vekt på Norges forpliktelser i henhold til EUs fornybardirektiv II og det kvantitative målet for elsertifikatmarkedet i sin begrunnelse for vedtakene. I retur behandlet NVE klager fra naturvernere og lokale interesseorganisasjoner som knyttet usikkerhet til klimaeffekten ved de samme målene, og som framstilte vindkraftutbygging som dårlig ressursbruk. I en slik situasjon blir spørsmålet om noe skulle vært gjort annerledes i norsk energi- og klimapolitikk naturlig.
Blant skeptikerne finner vi tidligere statssekretær i miljøverndepartementet og SV-politiker, Heidi Sørensen. Hun har uttalt at elsertifikatloven er ett av de vedtakene hun angrer mest på i sin politiske karriere (NRK Brennpunkt, 2020). I følge Sørensen var ikke konsekvensene grundig nok utredet da et enstemmig Storting vedtok loven 15. Juni 2020 . At man på denne måten legger et godt kunnskapsgrunnlag som premiss for gode politiske beslutninger er et fornuftig utgangs- punkt, men tar vi et tilbakeblikk på prosessen med å innføre elsertifikatmarkedet ser vi at forholdet mellom forskningen og politikken ikke alltid er like enkelt. Utredningsrapportene og den generelle kunnskapsproduksjonen viser en sameksistens av ulike representasjoner, og vurderingen av elsertifikatene som gode eller dårlige handler derfor i stor grad om tilnærming og faglig innramming.
Norsk kraft til Europa
På slutten av 90-tallet, tidlig 2000, begynte man å se konturene av det som i dag er elsertifikatmarkedet. I de første framstillingene av sertifikatmarkedet var virkemiddelet særlig rettet mot en framtidig utvikling i de europeiske kraftmarkedene. Dette så vi både i Stortingsmelding nr 29 (1998-1999) Om energi politikken og Energi- og miljøkomiteens budsjettinnstilling nr 9 (2000-2001). Regjeringen forespeilet en framtid der ”energi, og da særlig elektrisitet ble et knappere og mer verdifullt gode” (Stortinget, 1998). Situasjonen krevde en rasjonell forvaltning av fornybarressursene. Med et internasjonalt sertifikatmarked ville utbyggingen skje i de landene der forutsetningene lå best til rette og det norske potensialet var stort. Regjeringen kunne gjennom sertifikatmarkedet sette konkrete kvantitative mål for utbygging av fornybarressurser og energipolitikken underbygget på denne måten det de selv kalte en ambisiøs miljøpolitikk. Et videre arbeid med en sertifikatordning måtte likevel forankres i et godt faglig grunnlag.
Utredninger som ikke vinner fram
De første utredningene ble bestilt høsten 2001. Oppdragene ble gitt til Statistisk Sentralbyrå (SSB) (2001), Joul AS (2001) og Stiftelsen samfunns- og næringsforskning (2001). De tre rapportene hadde alle ett fellestrekk; resultatene som kom fram av de samfunnsøkonomiske analysene ga ikke grunn til den samme entusiasmen vi kunne finne i de tidlige politiske dokumentene. I utredningene ble det referert til en generell enighet om at støtte til fornybar energi ikke hadde de samme effektivitetsegenskapene som avgifter direkte rettet inn mot utslippskilde, ofte omtalt som ”polluter-pays”-strategier. Med andre ord, sertifikatmarkedet var ikke det mest kostnadseffektive CO2-reduserende tiltaket. En upresis målformulering fra den politiske siden ga likevel opphav til også en mer positiv framstilling av sertifikatmarkedet. Hvis man så bort fra det totale klimaregnskapet og heller vektla sertifikatenes evne til å nå kvantitative mål for fornybarproduksjonen, kunne virkemiddelet være formålseffektivt. Hvorvidt man anså et elsertifikatmarked som hensiktsmessig handlet om hva man definerte som formålet. Til forskjell fra de tidligere framstillingene var det ifølge utredningsrapportene snakk om økt fornybarproduksjon eller reduserte klimagassutslipp, ikke og. For SSB var det vanskelig å se hvorfor økt fornybarproduksjon skulle være et mål i seg selv. En økt totalproduksjon ville mest sannsynlig presse elprisene ned. Dette stimulerte til økt forbruk og ga et inntektstap for de tradisjonelle kraftprodusentene som ikke falt inn under sertifikatordningen, dette ga også tapte skatteinntekter. Koblingen mellom norsk kraftproduksjon og reduserte klimautslipp var altså høyst usikker, innenfor et felles europeisk kvotesystem argumenterte samfunnsøkonomene heller for at økt fornybarproduksjon i Norge ville ha minimal påvirkning på det totale klimaregnskapet.
 |
| Smølavindpark. (Foto: Statkraft) |
Parallelle posisjoner
Utviklingen i det videre arbeidet er interessant. Samfunnsøkonomenes analyser la på ingen måte ideen om et sertifikatmarked død. Fra 2001 og fram til vedtaket i 2020 kom det stadig nye utredninger som stort sett ga de samme prinsipielle vurderingene av sertifikatmarkedet. Frischsenterets rapport fra 2005 gikk så langt som å si at et elsertifikatmarked var uegnet til å nå samtlige av de målene de kunne identifisere i norsk energi- og klimapolitikk (Frischsenteret, 2005). Det manglet heller ikke på forslag til alternative løsninger. I kommentaren ” Grønne sertifikater
– dyr og formålsløs fornybar moro” i fagtidsskriftet Samfunnsøkonomen argumenterte fagdirektør i SSB , Torstein Bye, og professor ved UiO, Michael Hoel, for at Norge heller burde satse helhjertet på kvotemarkedet og at dette var den mest kostnadseffektive måten å redusere klimagassutslipp på (2020). Til tross for motstanden fortsatte det politiske arbeidet med elsertifikatene. De internasjonale ambisjonene ble redusert til det som i dag er en felles ordning for Norge og Sverige, og med EUs fornybardirektiv II ble igjen kvantitative mål for fornybarutbyggingen relevante. I henhold til direktivet forpliktet Norge seg til å øke sin fornybarandel til 67,5 %, og for å nå et slikt mål var elsertifikatene godt egnet. I lovforslaget som ble sendt ut på høring i desember 2020 ble det også presisert at det kvantitative målet stod sentralt. Lovforslaget ble satt i en klimapolitisk sammenheng, men koblingen mellom den økte utbyggingen og reduserte klimagassutslipp ble ikke konkretisert. På hvilken måte norsk kraftproduksjon skulle bidra til å nå klimamål var derfor uklar.
Til tross for at utredningene ikke støttet de premissene man la til grunn for å vurdere sertifikatmarkedet som et godt klimatiltak ser vi likevel at denne innrammingen videreføres. Samfunnsøkonomenes kost/nytte-analyser vant ikke fram politisk, og i stedet opprettholdes to parallelle posisjoner i kontroversen. Argumentene om kostnadseffektivitet ble møtt med argumenter om eksempelets effekt. Norge burde stå fram som et godt forbilde, og ta ansvar for miljøet, ikke kjøpe seg fri gjennom kvotemarkedet. Man la vekt på langsiktighet, og at klimaproblemet uansett ville kreve en økt produksjon fra fornybare kilder. Elsertifikatmarkedet stod heller ikke uten faglig støtte. SINTEF-forskerne, Ove Wolfgang og Magnus Korpås, viste hvordan de økonomiske modellene utelot viktige faktorer. De mente at elsertifikatene ville gjøre en videre utfasing av ikke-fornybar energi enklere, og at lave kvotepriser ville gjøre det mulig å innføre nye utslippskutt (Wolfgang & Korpås, 2020). Både Bellona (2020) og Zero (2020) har i ettertid jobbet aktivt med å utrede mulighetene for norsk fornybar kraft i et framtidig europeisk kraftmarked, og framtidsutsiktene synes å være gode.
Ustabil forskning
Innføringen av elsertifikatmarkedet viser det som flere har pekt på som et kjennetegn ved klimadebatten, beslutninger må ofte tas til tross faglig uenighet (Skjølsvold, 2020). I slike tilfeller der man ikke har en samstemt vitenskapelig støtte problematiseres derfor en instrumentell bruk av forskningen. At politiske vedtak skal fattes på et godt kunnskapsgrunnlag er et viktig utgangspunkt, men samtidig viser den politiske virkeligheten at forskningen ikke alltid er like håndterbar. Tanken om linearitet, der utredninger alltid leder til enighet, blir derfor i noen tilfeller naiv. Dette er ikke et argument for å utrede mindre men for å ta høyde for at politiske beslutninger, særlig i klimaspørsmål, ofte må innebære en viss grad av usikkerhet. Med dette som utgangspunkt blir spørsmålet om Norge skal subsidiere fornybarutbygging mer nyansert. Det er vanskelig å opprette noen klare skiller mellom et riktig og et galt svar, og dette gjør også beslutningen mer ustabil. Uenigheten belyser på denne måten det vi kan kalle en politisk dimensjon ved forskningen (Francois, 2020). Det handler heller om å få rett, enn å ha rett.
Litteratur:
Bellona (2020) “Vindkraft – En nødvendig klimaløsning”, Oslo
Bye, Torstein og Michael Hoel (2020) “Grønne sertifikater
– dyr og formålsløs fornybar moro” i Samfunnsøkonomen nr 7, Oslo
Francois, K. (2020). “In-between science and politics”, Found. Sci. 16:161–171
Frischsenteret (2005). Pliktige elsertifikater, Oslo, Frischsenteret
Joule AS (2001). Obligatoriske markeder for grønne sertifikater - Virkemiddelbruken i andre land, Oslo, OED. 2001.
NRK Brennpunkt (2020). ”Et slag i luften?” første gang sendt 25.09.2020 NRK1
Olje- og Energidepartementet (2020) ”Elsertifikatordningen” hentet fra http://www.regjeringen.no/nb/dep/oed/tema/energi_og_vannsressurser/elsertifikater.html?id=517462
Skjølsvold, Tomas M. (2020). “What we disagree about when we disagree about sustainability” i Society & Natural Resources: An International Journal, 26:11, 1268-1282
SSB (2001). Grønne sertifikater – design og funksjon, Oslo, SSB
Stiftelsen samfunns- og næringslivsforskning (2001). Sertifikatordninger for "grønn" varme – Prinsipielle og praktiske utfordringer, Bergen, SNF
Stortinget (1998) Stortingsmelding nr 29 (1998-1999): Om energipolitikken. Stortinget, Oslo.
Stortinget (2000) Energi- og miljøkomiteens budsjettinnstilling nr 9 (2000-2001).
Wolfgang, Ove & Magnus Korpås (2020). ”Er grønnesertifikater ”dyr formålsløs moro”” SINTEF nyhetsbrev hentet fra http://www.sintef.no/upload/ENERGI/Nyhetsbrev/2020/Grønne%20sertifikater.pdf
Zero (2020). ”Kommer Norge på nett med Europa?”, Oslo
No comments:
Post a Comment